Benarkah Uang Daerah Mengendap?

“Membaca Siklus Perencanaan, Penganggaran dan Pengelolaan Keuangan Daerah”

Ada satu paradoks yang belakangan sering muncul dalam perbincangan publik. Di satu sisi, kebutuhan pembangunan daerah masih besar karena jalan perlu diperbaiki, fasilitas kesehatan ditingkatkan, sekolah dibenahi dan pelayanan publik terus dituntut semakin baik. Di sisi lain, masyarakat diberi pasokan informasi bahwa angka saldo dana pemerintah daerah yang cukup besar di perbankan.

Lalu muncul pertanyaan: kalau uang daerah tersedia, mengapa tidak segera digunakan untuk pembangunan? Benarkah pemerintah daerah mengendapkan uang di bank? Pertanyaan itu tidak hanya muncul di ruang publik. Penulis mengalaminya ketika memberikan kuliah dalam sebuah diklat dengan materi perencanaan dan penganggaran.

Seorang ASN muda bertanya: “Pak, bagaimana menjelaskan anggapan bahwa pemerintah daerah mengendapkan uang di bank? Kalau uangnya ada, mengapa tidak langsung digunakan untuk pembangunan?”.

Pertanyaan sederhana tersebut justru membuka sebuah penjelasan penting: bagaimana sebenarnya membaca siklus perencanaan penganggaran dan pengelolaan keuangan daerah? Sebab, saldo kas tidak dapat dipisahkan mulai dari penetapan APBD, penerimaan pendapatan dan transfer, pelaksanaan kegiatan, pengadaan barang dan jasa, kontrak, pembayaran, hingga pertanggungjawaban pada akhir tahun.

Kerangka pengelolaan tersebut bukan sesuatu yang dapat dilakukan secara bebas oleh pemerintah daerah. PP Nomor 12 Tahun 2019 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah mengatur penyusunan dan penetapan APBD, pelaksanaan dan penatausahaan, pengeluaran daerah, pelaporan, akuntansi, serta pertanggungjawaban APBD. Ketentuan teknisnya diperinci antara lain melalui Permendagri Nomor 77 Tahun 2020 tentang Pedoman Teknis Pengelolaan Keuangan Daerah.

Karena itu, sebelum menyimpulkan adanya “uang yang mengendap”, ada tiga perbedaan mendasar yang perlu dipahami: Pertama, anggaran bukan kas. Kedua, kas bukan realisasi. Ketiga, kas pada pertengahan tahun bukanlah SiLPA pada akhir tahun.

Kita mulai dari yang pertama yaitu Anggaran Bukan Kas.
Cara paling sederhana memahaminya adalah: anggaran merupakan rencana dan batas alokasi, sedangkan kas merupakan dana yang tersedia.

Bayangkan sebuah keluarga merencanakan pendapatan dan pengeluaran setahun sebesar Rp120 juta. Mereka mengalokasikan Rp40 juta untuk pendidikan anak, Rp20 juta untuk renovasi rumah dan sisanya untuk kebutuhan sehari-hari.

Apakah karena rencana pengeluaran sudah dibuat, seluruh Rp120 juta harus dikeluarkan pada Januari? Tentu tidak!. Biaya pendidikan dibayar sesuai jadwal, renovasi rumah dibayar mengikuti kemajuan pekerjaan, dan kebutuhan sehari-hari dikeluarkan secara bertahap.

Begitu pula dengan APBD. Ketika pemerintah daerah menganggarkan Rp10 miliar untuk suatu kegiatan, Rp10 miliar itu adalah pagu anggaran bukan berarti Rp10 miliar langsung keluar dari rekening kas daerah.

Sebaliknya, jika kas daerah tersedia Rp10 miliar, bukan berarti seluruhnya merupakan uang yang bebas dibelanjakan untuk kegiatan apapun.

Dengan kata lain: Anggaran menunjukkan apa yang direncanakan dan berapa batasnya sedangkan kas menunjukkan dana yang tersedia pada suatu waktu. Keduanya berada pada posisi yang berbeda dalam siklus pengelolaan keuangan daerah.

APBD ditetapkan sebelum tahun anggaran berjalan. Setelah tahun anggaran dimulai yaitu pada tanggal 1 Januari setiap tahunnya maka program dan kegiatan dilaksanakan berdasarkan dokumen anggaran serta ketentuan peraturan perundang-undangan. Untuk kegiatan yang membutuhkan pengadaan barang dan jasa, tersedianya anggaran bukan berarti pembayaran dapat langsung dilakukan.

Terlebih dahulu harus dilakukan proses perencanaan pengadaan, pemilihan penyedia, kontrak, pelaksanaan pekerjaan, pemeriksaan hasil pekerjaan, dan pembayaran sesuai ketentuan.
Misalnya pembangunan sebuah jembatan dianggarkan Rp20 miliar dengan masa pelaksanaan enam bulan. Pada bulan pertama, pekerjaan baru mencapai 15 persen.

Pembayaran tentu tidak otomatis Rp20 miliar. Pembayaran dilakukan sesuai kontrak, progres pekerjaan, dan persyaratan administrasi. Karena itu, pagu Rp20 miliar tidak otomatis menjadi pengeluaran kas Rp20 miliar pada hari pertama.

Mekanisme tersebut bukan untuk memperlambat penggunaan anggaran, melainkan untuk memastikan uang publik dibayarkan atas pekerjaan atau barang yang memang telah memenuhi ketentuan bukan pekerjaan fiktif atau belum selesai.

Dengan demikian, saldo kas yang masih besar pada pertengahan tahun belum cukup menjadi bukti bahwa pemerintah daerah sengaja menahan uang. Bisa saja sebagian dana tersebut berkaitan dengan kegiatan yang sedang berjalan, kewajiban yang belum jatuh tempo, atau pembayaran yang memang baru dapat dilakukan setelah persyaratan terpenuhi.

Kemudian yang kedua bahwa “kas bukan realisasi” ini kemudian memunculkan pertanyaan “kas ada di rekening, tetapi kenapa tidak bebas digunakan”

Hal ini mudah dipahami dengan contoh rumah tangga.
Seseorang memiliki saldo rekening Rp50 juta. Apakah ia memiliki uang bebas Rp50 juta? Belum tentu. Rp20 juta mungkin sudah disiapkan untuk membayar uang kuliah bulan depan, Rp10 juta untuk cicilan, dan Rp5 juta untuk membayar pekerjaan renovasi rumah yang sedang berlangsung.

Secara kas, Rp50 juta memang ada. Tetapi sebagian telah memiliki peruntukan dan kewajiban. Logika yang sama berlaku pada pemerintah daerah. Karena itu, ketika melihat saldo kas daerah yang besar, pertanyaan yang lebih tepat bukan sekadar: “Berapa uang pemerintah daerah yang ada di bank?”.

Melainkan: “Berapa yang benar-benar belum memiliki peruntukan, berapa yang sudah dialokasikan, berapa yang terkait dengan kewajiban dan kontrak, serta kapan dana tersebut dapat direalisasikan?”. Hal ini semoga memberikan gambaran yang jauh lebih utuh tentang posisi kas daerah.

Hal yang sama berlaku terhadap dana transfer dari pemerintah pusat. Dana transfer ke daerah tidak seluruhnya diterima sekaligus dan tidak semuanya memiliki karakter penggunaan yang sama.

Untuk DAU, mekanisme penyalurannya diatur pemerintah pusat dan dilakukan secara berkala. Dalam ketentuan yang berlaku, bagian DAU yang tidak ditentukan penggunaannya disalurkan setiap bulan sebesar 1/12 dari pagu alokasi, dengan persyaratan tertentu.

Ketentuan terbaru mengenai ini diatur dalam PMK Nomor 35 Tahun 2026. Sementara itu, DAK, khususnya DAK Fisik, memiliki mekanisme penyaluran dan persyaratan yang berkaitan dengan pelaksanaan kegiatan. Artinya, karakter dana transfer tidak dapat disamaratakan sebagai uang yang masuk ke rekening daerah kemudian bebas digunakan untuk apa saja.

Karena itu, saldo kas harus dibaca bersama sumber dana, peruntukan, persyaratan penyaluran, serta kewajiban yang melekat padanya.

Kemudian kita lanjut ke hal yang ketiga yaitu “Kas Bukan SiLPA”. Ini mungkin perbedaan yang paling penting. Kas adalah posisi dana pada suatu waktu sedangkan SiLPA adalah hasil perhitungan anggaran pada akhir tahun yaitu di pada jam terakhir di 31 Desember setiap tahunnya.

Sederhananya: Kas menjawab “Berapa dana yang tersedia sekarang?”. SiLPA menjawab: “Setelah satu tahun anggaran selesai, berapa sisa lebih anggaran dan apa penyebabnya?”.

Bayangkan sebuah keluarga merencanakan pengeluaran Rp. 110 juta dari pendapatan Rp. 120 juta setahun. Pada September, saldo rekening masih Rp30 juta. Apakah Rp30 juta itu berarti uang menganggur?. Belum tentu. Masih ada kebutuhan Oktober, November dan Desember.

Setelah seluruh kebutuhan dan kewajiban sampai akhir tahun diperhitungkan, ternyata tersisa Rp5 juta. Rp30 juta adalah saldo kas pada September. Rp5 juta adalah sisa setelah satu tahun perjalanan keuangan selesai.

Begitu pula dengan pemerintah daerah. Saldo kas pada September tidak dapat disebut sebagai SiLPA. SiLPA merupakan bagian dari hasil perhitungan pelaksanaan APBD pada akhir tahun anggaran. Dalam kerangka PP 12/2019, SiLPA juga berkaitan dengan hasil pelaksanaan pendapatan, belanja, dan pembiayaan daerah.

Setelah laporan keuangan pemerintah daerah disusun, laporan tersebut kemudian menjadi objek pemeriksaan BPK sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan. Jadi, audit BPK bukan proses yang “menciptakan” SiLPA, melainkan memberikan opini atas kewajaran penyajian laporan keuangan pemerintah daerah.

Jika ingin menilai apakah pemerintah daerah mengalami persoalan penyerapan anggaran, melihat saldo kas pada satu bulan tertentu belum cukup. Yang lebih relevan adalah melihat realisasi APBD sampai akhir tahun dan SiLPA di waktu terakhir pada 31 Desember, kemudian menganalisis penyebabnya.

Berapa pendapatan yang terealisasi?. Berapa belanja yang terlaksana?. Program apa yang selesai?. Apa yang tidak terlaksana?. Mengapa?. Dan berapa sisa anggaran?.

Di titik ini, SiLPA harus dibaca secara hati-hati. SiLPA yang besar tidak otomatis berarti pemerintah daerah gagal. Sebaliknya, SiLPA yang kecil juga tidak otomatis berarti seluruh belanja berkualitas. Penyebabnya harus dilihat.

SiLPA dapat berkaitan dengan efisiensi belanja, pelampauan pendapatan, kegiatan yang tidak terlaksana, penghematan, maupun faktor lain dalam pelaksanaan APBD.

Karena itu, pertanyaan yang lebih penting bukan hanya “berapa SiLPA?”, tetapi “mengapa SiLPA itu terjadi?”.

Penjelasan mengenai mekanisme APBD bukan berarti pemerintah daerah bebas dari kritik. Justru pemerintah daerah harus mampu menjelaskan kepada publik dari mana dana berasal, untuk apa dialokasikan, bagaimana pelaksanaannya, berapa progresnya, kapan kewajibannya dibayarkan, berapa yang terealisasi, dan apa hasilnya.

Jika kegiatan yang seharusnya berjalan terlambat tanpa alasan yang memadai, hal itu perlu dievaluasi. Jika anggaran tersedia tetapi proses pengadaan tidak berjalan, juga harus dipertanyakan. Jika program yang telah direncanakan tidak terlaksana sampai akhir tahun, kapasitas implementasi pemerintah daerah patut diperiksa.

Jadi, persoalannya bukan apakah pemerintah daerah boleh memiliki saldo kas. Persoalannya adalah apakah saldo tersebut memiliki peruntukan yang jelas, dikelola sesuai ketentuan, dan direalisasikan tepat waktu untuk mencapai tujuan pembangunan.

Ada satu hal lain yang juga perlu diluruskan: tingginya serapan anggaran bukan satu-satunya ukuran keberhasilan pemerintah daerah atau dengan kata lain “Jangan Mengejar Anggaran Habis”.

Serapan memang penting dan keterlambatan harus dievaluasi. Tetapi membelanjakan uang secara terburu-buru hanya agar persentase serapan terlihat tinggi juga bukan tata kelola yang baik. Karena merealisasikan APBD bukan perlombaan untuk menghabiskan uang.

Yang lebih penting adalah value for money dalam arti apakah setiap rupiah yang dibelanjakan menghasilkan manfaat yang sepadan.

Anggaran jalan harus menghasilkan jalan yang baik. Anggaran kesehatan harus memperbaiki pelayanan. Anggaran pendidikan harus meningkatkan kualitas pendidikan. Belanja sosial harus benar-benar sampai kepada masyarakat sasaran.

Dengan demikian, uang publik tidak cukup hanya dibelanjakan.
Uang publik harus menghasilkan manfaat.

Kembali pada pertanyaan ASN muda di ruang diklat tadi, persoalannya bukan sekadar apakah uang pemerintah daerah “mengendap” di bank. Yang lebih penting adalah membaca apa yang berada di balik angka tersebut.

Kita perlu membedakan: Anggaran adalah rencana dan batas alokasi. Kas adalah posisi dana yang tersedia pada suatu waktu.
Realisasi adalah pelaksanaan pendapatan dan belanja yang benar-benar terjadi dan dicatat sesuai ketentuan.

SiLPA adalah hasil perhitungan lebih pembiayaan anggaran pada akhir tahun. Keempatnya tidak dapat dipertukarkan.

Karena itu, ketika masyarakat melihat saldo kas pemerintah daerah yang besar, pertanyaan tentu sah diajukan. Namun pertanyaan yang lebih tepat bukan hanya: “Mengapa uang rakyat mengendap di bank?”.

Melainkan: “Apa sumber dan peruntukannya? Bagaimana progres kegiatannya? Apa kewajiban yang melekat? Kapan direalisasikan? Dan berapa yang benar-benar tersisa setelah tahun anggaran berakhir?”.

Sebab, kas adalah posisi pada satu titik waktu. APBD adalah proses selama satu tahun. SiLPA adalah hasil perhitungan setelah tahun anggaran berakhir. Ukuran keberhasilan keuangan daerah bukanlah seberapa besar uang tersimpan di bank dan bukan pula seberapa cepat uang keluar dari rekening kas daerah.

Ukuran yang lebih penting adalah seberapa baik uang publik direncanakan, dikelola, dibelanjakan secara akuntabel, dan dikonversikan menjadi manfaat nyata bagi masyarakat. (*)

Tentang penulis:
Medi Iswandi mengawali karir ASN pada tahun 1999 sebagai Staf pada Bappeda Kota Sawahlunto, memiliki pengalaman panjang dalam pemerintahan daerah dan perencanaan pembangunan, kemudian ditugaskan menjadi kepala OPD dalam umur relatif sangat muda 35 tahun, dan pernah bertugas menjadi kepala beberapa perangkat daerah di Kota Sawahlunto, Kota Padang dan Pemerintah Provinsi Sumatera Barat. Saat ini bertugas sebagai Kepala BPSDM Provinsi Sumatra Barat.